加快林业治理体系和治理能力现代化 充分发挥生态林业民生林业强大功能
同志们：
这次会议的主要任务是：深入学习贯彻席大大总书记系列重要讲话和批示指示精神，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，进一步统一思想，提高认识，狠抓落实，全面深化林业改革，创新林业体制机制，加快推进林业治理体系和治理能力现代化，充分发挥生态林业民生林业的强大功能，为建设生态文明和美丽中国创造更好的生态条件。下面，我讲四个问题：
一、深入学习领会席大大总书记关于生态文明建设和林业改革发展的重大战略思想，牢固树立中国特色社会主义生态观
党的十八大以来，席大大总书记十分重视生态文明建设和林业改革发展，这方面的重要讲话和批示指示达50多次，提出了许多重大战略思想，丰富发展了当代中国马克思主义理论，集中体现了中国特色社会主义生态观。一是生态决定人类文明兴衰的观念。席大大总书记关于“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”的科学论断，深刻论述了生态与文明的关系，揭示了人类文明发展的客观规律和生态建设的极端重要性。二是改善生态就是发展生产力的观念。席大大总书记关于“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的战略思想，深刻论述了生态与生产力的内在关系，突出强调了自然生态在生产力系统中的重要作用。三是生态就是民生福祉的观念。席大大总书记关于“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的重要论述，深刻揭示了生态与民生的关系，既是对生态产品的准确定位，又是对民生内涵的丰富发展。四是山水林田湖综合治理的观念。席大大总书记关于山水林田湖综合治理的重要论述，科学阐述了自然生态系统各个组成部分的关系，明确指出了治理自然生态系统应坚持的基本原则。五是林业事关经济社会可持续发展的观念。席大大总书记强调，林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。这一重要论述把林业推向了前所未有的新高度，赋予了林业部门前所未有的新使命。六是创新林业治理体系的观念。席大大总书记批示要求，全面深化林业改革，创新林业治理体系。这是对深化林业改革提出的总体要求，明确了林业改革的方向和目标。七是充分调动各方面造林育林护林积极性的观念。席大大总书记关于充分调动各方面造林育林护林积极性的重要指示，进一步明确了我国林业建设的指导方针、发展道路和工作重点。八是增强森林生态功能的观念。席大大总书记就绿水青山、退耕还林、保护天然林和维护水安全、生态安全作出了一系列深刻论述，并明确要求增强森林生态功能，充分体现了对森林生态功能的高度重视。九是科学造林绿化的观念。席大大总书记强调，绿化只搞“奇花异草”不可持续，盲目引进也不一定适应，要探索一条符合自然规律、符合国情地情的绿化之路。这是林业建设和国土绿化必须长期坚持的基本原则。
各级林业部门学习贯彻席大大总书记系列重要讲话精神，就是要牢固树立中国特色社会主义生态观，大力推进生态林业民生林业建设，为服务大局、服务基层作出更大的贡献。生态是林业多重属性中的本质属性，民生是我们党执政过程中始终关注的根本问题；改善生态、改善民生是林业服务于党和国家工作的战略大局与中心任务，也是世界各国着力解决的全球性重大问题。我们不能把发展生态林业民生林业看成是简单的宣传口号，而要把它变成贯穿始终的发展理念，变成忠实践行的自觉行动。7月22日，刚刚上任的联合国防治荒漠化公约秘书长莫妮卡•巴布考察了我国库布其沙漠。在看到亿利资源集团治沙成果时，她表示，中国领导人提出的“生态、民生、经济”平衡驱动可持续治沙战略十分科学前瞻，对全世界很有借鉴意义，它会带给世界更多的和平。这表明，国际社会对生态、民生都十分关注，不仅影响着人类可持续发展，而且影响着世界和平发展。
席大大总书记关于生态文明建设和林业改革发展的重要讲话和批示指示精神，内容十分丰富，内涵十分深刻，意义十分深远，用这些重大战略思想武装全国林业干部职工头脑是一项重大的政治任务。特别是今年4月4日他参加首都义务植树活动时强调：“林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。每一个公民都要自觉履行法定植树义务，各级领导干部更要身体力行，充分发挥全民绿化的制度优势，因地制宜，科学种植，加大人工造林力度，扩大森林面积，提高森林质量，增强生态功能，保护好每一寸绿色”。这一重要论断，既是对我们的极大鼓舞和鞭策，也是对我们的殷切期望和要求，更是每一个务林人应当永远牢记的职责和使命。国家林业局已将其作为机关干部职工的座右铭镌刻在机关大楼大厅。各级林业部门和广大干部职工都要认真学习、深刻领会、广泛宣传、积极践行，不断推进生态林业民生林业建设。
二、建立健全适应生态文明建设的林业制度，创新和完善生态林业民生林业治理体系
林业治理体系主要体现为林业体制机制、法律法规等各种制度安排。经过几十年的实践探索，我国林业制度逐步建立，林业治理体系初步形成。但是，与建设生态文明和美丽中国的要求相比，林业治理体系还不适应，有些方面还制约了林业发展。要按照国家治理体系和治理能力现代化的总要求，加快建立健全林业制度，力争到2020年形成更加成熟、更加定型的具有中国特色的林业制度。
（一）建立健全生态资源产权制度。对国土空间内的生态资源明确产权主体，确保生态资源的占有、使用、收益、处置做到权有其主、主有其利、利有其责。一是健全国家所有、中央政府行使所有权的生态资源产权制度。重点国有林区的生态资源归中央政府所有，由国务院林业主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责，由中央政府负责对林区内的山水林田湖等所有生态资源进行系统规划和综合治理，逐步实行管用分开，理顺体制机制。二是健全国家所有、地方政府行使所有权的生态资源产权制度。对国有林场、森林公园和绝大部分自然保护区、湿地公园、沙漠公园，建立由国家所有、中央政府委托省级政府行使所有权并承担主体责任、由地方政府分级管理的体制。三是健全集体所有、集体行使所有权和集体所有、个人行使承包权的生态资源产权制度。对承包经营的集体林，赋予农民对承包林地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。允许承包权和经营权分离，可对经营权实行依法有偿流转。
（二）建立健全生态资源监管制度。生态资源监管是各级政府和全社会的共同责任，要建立起所有权人和管理者相互独立、相互配合、相互监督，统一行使生态资源用途管制职责的制度。一是健全生态资源法律制度。加快制修订森林法、湿地保护条例等法律法规，明确所有者权利，规范管理者权力，细化落实用途管制范围，为加强生态资源监管提供法律保障。二是健全生态资源考核制度。编制林地、湿地等生态资源资产负债表，实行生态资源资产离任审计，强化对各级政府资源消耗、生态损害和生态效益的责任考核。对盲目决策、造成生态严重破坏的，严肃追究有关人员的责任。三是健全生态资源社会监督制度。增强公众生态意识，畅通群众监督、舆论监督渠道，健全举报和处置机制，真正把生态资源置于全社会监督之下，提高生态资源监管成效。
（三）建立健全自然生态系统保护制度。建设生态文明，关键在于按制度严格保护自然生态系统。一是建立生态红线保护制度。制定生态红线区划技术规范，把红线落实到山头地块，并出台严格的管制办法，确保守住生态红线。二是健全林地保护制度。实行规划管理、定额管理和用途管制，严格管控林地征占用行为，完善公益林管理办法，严格控制公益林、有林地转为建设用地。三是建立天然林保护制度。逐步把天然林保护工程扩大到全国，严格保护天然林，充分发挥天然林的生态功能。四是建立湿地保护制度。将国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区纳入禁止开发区域，严禁开发，恢复湿地生态系统。五是建立沙区植被封禁保育制度。划定封禁保护区域，严格管控开发建设活动，禁止破坏沙区植被，遏制土地沙化趋势。六是建立国家公园体制。加强顶层设计，按照保护优先、科学规划、依法管理、试点先行的原则，稳步推进国家公园建设，完善我国自然保护体系。
（四）建立健全生态修复制度。生态修复是改善生态状况的必由之路，是促进生态系统恢复的重要举措。一是健全谁破坏、谁付费、谁修复的制度。制定森林、湿地、荒漠自然生态系统损害鉴定评估办法和损害赔偿标准，要求破坏者给予经济赔偿或者恢复生态。大幅度提高征占用林地、湿地的成本，形成不敢破坏、不能破坏、破坏不起的机制。建立采石采矿生态恢复保证金制度，确保生态破坏后得到及时恢复。二是健全重大生态修复工程建设制度。优化工程布局，形成国家和地方互为补充的生态修复工程体系。重点推进天然林保护、退耕还林、湿地保护、防沙治沙和野生动植物保护等重点工程法律化、制度化，确保长期实施。三是建立自然修复与人工修复相结合制度。对于生态损害严重的区域，以人工修复为主，自然修复为辅；对于生态现状较好的区域，以自然修复为主，人工修复促进自然修复。四是完善生态修复社会参与制度。创新义务植树尽责形式和部门绿化机制，发展生态志愿者队伍，坚持谁造谁有、给谁补贴，充分调动全社会保护、修复生态的积极性。
（五）建立健全生态监测评价制度。生态监测评价是保护成效评估、目标责任考核和实行科学决策的重要依据。一是健全监测体系。建立定期清查与年度监测相衔接、国家监测与地方调查相协调、抽样调查与区划调查相结合，覆盖森林、湿地、荒漠生态系统和野生动植物资源的全国连续清查调查制度。二是建立核算体系。对森林资源实物量和价值量的存量及变量进行科学核算，推动建立森林资源核算与国民经济核算相衔接的综合核算体系。三是建立发布制度。建立生态安全等级评价制度和生态安全预警机制，定期公布监测评价结果。四是建立生态风险评估制度。对影响自然生态系统和珍稀濒危野生动植物种群安全的开发建设项目，进行生态风险评估，获得生态许可后方可批复立项和开工建设。
（六）建立健全森林经营制度。加强森林经营，提高森林质量，是林业发达国家维护生态安全和木材安全的普遍做法。一是建立森林经营规划制度。建立国家、省、县三级森林经营规划体系，明确森林经营的基本原则、目标任务、战略布局、经营方向、政策措施等。二是建立森林经营方案制度。各类森林经营主体都要编制森林经营方案，报林业主管部门审批或备案，并将其作为造林、抚育、采伐、更新的主要依据。林业部门要对森林经营方案实施情况进行监管和评价，并建立相应的奖惩办法。三是建立林木良种制度。国家支持培育和使用林木良种，重点工程造林和享受国家补贴的造林项目要确保使用林木良种，严厉打击制售假冒伪劣林木种苗行为。四是建立森林抚育制度。完善森林抚育技术规程、规范、标准，以及营造林质量监管等技术管理制度。
（七）建立健全生态资源市场配置和调控制度。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，推动生态保护与林业产业协调发展。一是完善森林采伐管理制度。开展森林采伐限额管理改革试点，完善木材运输管理制度，逐步扩大放开木材经营加工许可制度试点。严格控制国有林、公益林、天然林采伐，放宽对集体林中商品林特别是毛竹、桉树等速生丰产林的采伐限制。二是建立国家储备林制度。划定国家储备林，培育大径级林木，纳入中央财政物资储备支持体系，实行契约管理、代储代管、轮换动用，加强木材市场调控。三是建立生态资源市场定价制度。推动生态服务功能价值化，完善生态资源价格形成机制，形成反映市场需求、资源稀缺程度、生态修复成本的生态资源价格体系，促进生态资源节约利用。四是建立森林及林产品认证制度。推行森林经营认证和产销监管链认证，推动建立木材生产、经营、加工来源合法性认证机制。完善主要林产品质量认证体系和质量监管体系，实行野生动植物及其产品统一标识制度和认证制度，建立林产品负面清单。积极培育认证产品市场，适时推行森林认证产品政府采购政策，大力倡导绿色消费。五是探索建立森林资源资产化制度。健全森林资源资产评估制度和机构，完善信用评级体系，培育发展林业信托机构和林权交易市场，推动森林资源资产转化为可流通的债券、基金和。六是建立森林碳汇交易制度。加强森林碳汇交易技术支撑和政策保障，健全碳汇计量、监测、审核、交易管理体系，完善交易机制，培育交易市场。
（八）建立健全生态补偿制度。生态补偿是对生态保护者创造的生态价值或者丧失的机会成本的补偿。一是完善森林生态效益补偿制度。研究确定合理的补偿标准，并建立与工资物价水平挂钩的动态调整机制。根据生态区位、资源状况实行分级分类补偿，逐步将所有森林纳入补偿范围。二是建立公益林政府赎买制度。对大江大河源头、国家级自然保护区等生态区位极其重要的集体公益林，由政府出资赎买或者用国有林进行置换，交由国有林业单位经营管理。三是建立湿地生态补偿制度。对承担湿地保护和管理的地方政府和林业部门给予财政补贴，对因保护湿地而造成损失的给予相应经济补偿。四是完善重点生态功能区转移支付制度。加大中央财政对重点生态功能区的转移支付力度，明确一定比例的转移支付资金用于保护和发展森林、湿地资源。
（九）建立健全财税金融扶持制度。将林业作为公共财政的重点支持对象，加大政策和资金扶持力度，建立稳定的林业政策和资金投入机制，为改善生态和民生提供基本保障。一是完善公共财政投入制度。建立健全财政扶持政策体系，重点加大对生态保护、生态修复、资源监测、绿色产业和基础设施的投入力度。二是完善税收扶持制度。落实好林业所得税免除政策，扩大林业资源综合利用产品增值税即征即退范围。结合改革育林基金制度，研究建立森林生态税。三是完善金融支持制度。联合金融机构制定林业中长期、低息贷款政策。赋予国有林和公益林抵押担保权能，鼓励地方政府建立集体林权交易市场、林权收储中心和担保中心，减免评估手续和费用，加快推进林权抵押贷款。扩大政策性森林保险范围，提高保费补贴标准，建立再保险机制和森林巨灾风险基金，逐步由保物化成本转为保价值，增强林业抗风险能力。
建立健全林业制度，创新林业治理体系，是一项长期的战略任务和复杂的系统工程，既需要各级林业部门的共同努力，又需要争取党委政府和有关部门的支持。各级林业部门都要锐意改革、大胆探索，科学谋划、稳步推进。对已经建立但不适应的制度，要继续坚持和及时完善；对存在缺失急需建立的制度，各地要先行先试，在总结经验的基础上逐步健全。凡是已经成熟定型的制度，都要争取上升为法律法规，将其固定下来长期发挥作用。要通过一段时间的努力，使我国林业制度体系更加完善管用，为发展生态林业民生林业提供坚实可靠的制度保障。
三、全面提升生态林业民生林业治理能力，确保林业治理体系充分发挥效能
林业治理能力主要表现为制度执行力，与林业治理体系相辅相成。面对日益繁重的林业改革发展任务和复杂多样的社会主体利益诉求，我们不仅要创新林业治理体系，还要提升林业治理能力，确保把林业治理体系的制度优势转化为国家治理林业的效能，更好地推动生态林业民生林业建设。
（一）全面加强组织保障能力建设。稳定完善、保障有力的林业组织管理体系，既是林业治理体系的重要内容，也是林业治理能力的坚实基础。一要健全各级林业行政机构。优化内部结构，使之适应创新林业治理体系的要求。要强化林业议事协调机构功能，充分发挥各部门的优势和作用。明确基层林业站所公益性职能，切实提升政策执行力。二要转变政府职能、创新管理方式。进一步减少行政审批事项，建立权力清单，公开权力运行流程。加强取消和下放事项的事后监督，提升管理水平。三要发挥事业单位功能。加快事业单位分类改革，健全事业单位法人治理结构，强化林业事业单位公益属性，充分发挥公共服务职能。四要完善林业社会组织。鼓励发展专业性林业社会组织，加快推进社会组织与行政机关脱钩，支持社会组织承接政府转移职能，充分激发社会组织活力。五要完善基层林业治理机制。加快发展新型林业微观组织，鼓励林业合作组织进行工商登记，享受小微企业优惠政策。允许财政资金直接投向林业合作组织。
（二）全面加强依法治林能力建设。法治是治国理政的基本方式，是林业治理体系和治理能力现代化的集中体现。一要完善法律体系。适应生态文明建设和林业改革发展需要，加强林业立法修法工作，完善以森林法为主体的法律法规体系，确保各项工作有法可依。二要建设法治机关。认真落实国务院《关于加强法治政府建设的意见》，提高各级林业部门和领导干部运用法治思维和法治方式推动林业改革发展的能力。三要提升执法水平。加快建立林业综合执法平台，加强执法监督，解决多头执法和乱执法、不执法的问题。完善执法程序，做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公开。四要加强普法教育。增强法治观念，形成全社会知法、懂法、守法的良好氛围。
（三）全面加强科技支撑能力建设。科技是林业强盛之基，是林业治理能力的重要支撑。一要广泛建立林业科技联盟。在一些重点领域和关键环节，集中生产企业和科研单位的优势，组建林业科技联盟，开展科研攻关，解决生产难题，全面提升林业发展水平。二要大力培育林业科技创新主体。确立企业在技术创新中的主体地位，增强企业尤其是大型企业创新活力和动力。健全科技成果市场化机制，促进科技成果资本化、产业化。三要大力推广先进实用技术。选择一批科研成果和成熟管用的实用技术，集中财力扩大推广覆盖面，使科技成果在大范围形成生产力。
（四）全面加强灾害防控能力建设。森林火灾、林业有害生物等自然灾害严重威胁林业资源安全和人民群众生命财产安全，必须努力提高灾害防控和应急处置能力。一要加强源头防控。坚持预防为主，完善预警响应和监测报告机制，做到早防范、早发现、早报告、早处置。健全火源管控、隐患排查和重点时段、重点部位严防严控机制。规范林业植物检疫，强化重大有害生物疫区和疫源管理，防止疫情扩散。引导建立林业灾害社会化防治组织，吸引社会力量参与林业灾害防控。二要落实地方政府责任。加强组织领导，落实森林防火、有害生物防治领导责任，健全责任追究制度。三要加快监测防控装备现代化。着力推广以水灭火、森林航空消防和无公害防治技术，全面提高灾害监测防控装备水平和应急处置能力。
（五）全面加强林业信息化能力建设。没有林业信息化，就没有林业治理能力现代化。一要推进林区无线网络建设。建设卫星数据采集系统、无人遥感飞机监测系统、视频监控系统及应急地理信息平台，提供可视化、精准化的应急指挥服务。二要加快中国林业云建设。建设全国林业办公自动化集群、林业网站群，实现数据集中存储、调用和共享，实行集约化管理和运行。三要实行林业一张图管理。加快金林工程建设，对海量数据进行处理，尽快建成全国林业一张图，并与各地林业一张图相衔接。四要全面推进网上行政审批。建成网上行政审批大厅，推行全国林权一卡通，为政府、企业、林农等提供在线办理、远程诊断等服务。
（六）全面加强基础设施支撑能力建设。基础设施薄弱是制约林业发展的重要因素。一要加大政府投资力度。将林业纳入经济社会发展总体布局，按照基本公共服务均等化原则，根据加强资源保护管理的需要，加大对林区道路、森林防火、供水供电以及林业科研、装备设施的投资力度。二要调整优化林区布局。适应天然林停伐、棚户区改造、城镇化建设要求，科学规划林业局（场）址，加大山上林场（所）撤并力度。三要创新基础设施投资方式。发挥好林业资源优势，吸引社会资本参与林区基础设施建设和运营。
（七）全面加强生态文化传播能力建设。生态文化是生态文明新时代的主流文化，对于弘扬生态文明、树立生态道德、推动生态建设意义重大。一要创新生态文化传播形式。充分运用报刊、图书、网络、手机等各种媒体加强林业宣传，普及生态文化知识，提升生态文化素养，引领生态文化时尚。二要丰富生态文化传播平台。深入开展森林城市、生态文明教育基地、生态文化村、美丽乡村等创建活动，加强生态文化园区、博物馆、展览馆等基础建设。三要大力发展生态文化产业。完善生态文化扶持政策，支持生态文化产业发展。健全生态文化投融资机制，鼓励金融资本、社会资本参与开发生态文化资源，打造生态文化精品，增强生态文化软实力。
（八）全面加强国际交流合作能力建设。加快构建全方位的林业对外开放新格局，提升林业对外交往水平，服务国家经济建设和外交战略大局。一要加强国际林业发展趋势研究。科学制定参与国际合作与竞争的对策措施，努力占领国际林业发展的战略制高点。二要全面参与国际林业规则制定。积极履行国际公约和双边协定，主动提出新议题新机制新方案，全面反映我国林业利益诉求，推动形成新的国际林业规则体系。牢牢掌握打击野生动植物非法贩运、木材非法采伐与相关贸易等国际热点问题的主动权。三要提升全球林业资源配置能力。鼓励企业走出去，开展林业资源合作利用，指导海外企业规范经营行为。
（九）全面加强人才队伍能力建设。发展生态林业民生林业，必须大力培养具备全球视野和战略思维、适应市场经济和林业全球化的高素质干部队伍。一要提升推动林业改革的能力。加强干部培养，提升科学素养，增强科学决策的能力、依法办事的能力和处理复杂问题的能力，切实承担起全面深化林业改革的历史重任。二要健全人才流动机制。多渠道引进高水平专业技术和经营管理人才，完善各类人才聘用和管理机制，激励人才向基层流动、到一线创业，实现人尽其才、才尽其用。三要